RETOS Y DESAFIOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PÚBLICA EN BAJA CALIFORNIA.

 

Por Adrián Alcalá Méndez

Agradezco la colaboración en este trabajo de la Lic. María Rebeca Félix Ruiz, Secretaria Ejecutiva del Itaipbc.

 

En México, la evolución del derecho de acceso a la información pública - también conocido como Derecho a Saber – resulta de conocimiento público, desde 1977 hasta la fecha. En esta amplia trayectoria, destaca la existencia de dos generaciones de leyes de transparencia en el país, así como la inevitable afirmación – puntualizada por Alonso Lujambio durante su participación en la IX Semana Nacional de Transparencia, organizada por el IFAI – de que esta última ya se agoto.  De ahí que actualmente se hable, en el entorno político nacional – en algunas ocasiones, con confuso conocimiento -, del tránsito hacia  una tercera generación de reformas en la materia, cuya cabal compresión debe difundirse tanto entre los sectores directamente involucrados en estas modificaciones como entre la sociedad en general, a fin de prevenir cualquier espacio de desinformación.

 

Así, este trabajo desarrolla nuestras ideas en torno al impacto de estas transformaciones en el Estado de Baja California, desde su evolución hasta los retos presentes; particularmente, respecto a la segunda y tercera generaciones.

 

En 2002, aparecieron las primeras leyes de transparencia en el país, tanto en la federación como en las entidades. Sin embargo, solo hasta 2005, Baja California conto con la primera Ley de transparencia y acceso a la información pública estatal. Así, fue el Estado número 27 en tener este tipo de norma, únicamente por delante de Guerrero, Chihuahua, Chiapas, Oaxaca, Hidalgo y Tabasco. Dicha legislación local, aunque encarno el esfuerzo por reconocer el derecho de acceso a la información pública y la cultura de la transparencia en la gestión pública, se encontraba poblada de numerosos defectos, que pronto fueron objeto del escrutinio y de la crítica, ya que, por ejemplo, no preveía la creación  de un organismo encargado de vigilar su efectivo cumplimiento.

 

Si bien la Ley reconocía la existencia de un organismo ciudadano, denominado Consejo Ciudadano de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Baja California, dicho ente carecía de la facultad para revisar las respuestas otorgadas por los sujetos obligados a los solicitantes; o sea, no tenía atribuciones materialmente jurisdiccionales que, por ende, tutelaran efectivamente este derecho fundamental. Por lo tanto, el ámbito de injerencia de este Consejo se limitaba a la promoción de la cultura de la transparencia, desde una óptica reducida.  Por otro lado no contaba con presupuesto propio, por lo que los Consejeros no percibían retribución alguna y, mientras la Secretaria Ejecutiva se encontraba adscrita al Poder Judicial, no había mayor personal. Así, la actuación del Consejo se mostraba débil.

 

Desde este panorama, si un solicitante no estaba satisfecho con la respuesta proporcionada por las autoridades gubernamentales, debía promover - en algunos casos, porque no todos los sujetos obligados contaban con semejante figura – un recurso de inconformidad ante los propios Comités de Transparencia, para, posteriormente, acudir a través del amparo a la defensa de sus derechos. Simultáneamente, el papel del Consejo solo se reducía a conocer – pero no de manera formal – de los recursos de inconformidad, sin posibilidad siquiera de formular recomendaciones o ejercer injerencia personal. Como resultado, es factible, decir que el derecho de acceso a la información pública en Baja California estaba materialmente vedado.

 

No obstante, en 2007, se promulgo una reforma Constitucional de gran calado, en materia de transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas. Esta origino la segunda  generación de leyes de transparencia, que fue aprobada de manera unánime por la Legislatura local, con el fin de declarar formalmente procedentes las modificaciones a la Carta Magna. Empero, solo hasta 2010, el Estado de Baja California se decidió a realizar la adecuaciones impuestas por el Constituyente Permanente, encaminadas al ajuste de los marcos normativos a dicha reforma, pese a que, por mandato Constitucional, las Entidades contaban con el plazo de un año para efectuar las transformaciones pertinentes. De este modo, Baja California se erigió como el último estado en el ámbito nacional en contar con una legislación acorde con la Constitución federal y, en consecuencia, con un órgano garante en la materia. 

 

PARTICIPACION CIUDADANA

 

La armonización para hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública requiere la existencia de una sociedad activa, participante a través de criticas objetivas  y decidida a enfrentar las carencias de la voluntad política de los sujetos obligados, Así, estos deben representar el compromiso social de encabezar dicha activación de manera responsable.

 

La culminación de las reformas en materia de transparencia en el ámbito local no se debió a un autentico compromiso de la clase política. Por lo tanto, el tránsito no fue sencillo; al contrario, siguió un camino áspero y sinuoso, caracterizado por la necesidad de vencer las resistencias que, en ese momento, eran ya temas superados en el ámbito nacional. Entre ellos, destaca la discusión sobre si el Órgano Garante de Transparencia debía ser específico y especializado o si sus funciones podían ser asumidas por otro Órgano o Tribunal existente; si al crear un órgano garante de transparencia, debía contar o no con presupuesto propio, o si los miembros de este cuerpo colegiado debían tener carácter honorifico. La motivación de estas interrogantes resultaba muy clara: evitar a todas luces la fundación de un órgano que garantizara, de manera independiente e imparcial, el derecho a saber de la sociedad. Para muchos, el texto Constitucional era contundente; para los menos - pero con mayor poder de decisión sobre el Estado -, este permitía interpretaciones que no convencían en su totalidad y daban lugar a cuestionamientos.

 

En este contexto, la consecución, en 2010, de contar con un Órgano Garante y con una legislación ajustada a las bases mínimas para ejercer el derecho de acceso a la información, bajo el principio de máxima publicidad, fue propulsada por una participación social activa y decidida, encabezada de forma trascendental por Armando León Ptacnik, entonces Presidente del Consejo Ciudadano de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Baja California.

 

Leon Ptacnik es justamente considerado como Padre de la Ley Estatal de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Baja California y, por ende, del ITAIPBC. Como Presidente del Consejo y como impulsor del derecho al acceso a la información pública, inicio promoción, desde su trinchera empresarial, de la necesidad de formular las adecuaciones al marco normativo estatal, con el propósito de crear un órgano garante imparcial, independiente y provisto de autonomía operativa de gestión y de decisión.

 

La importancia de contar con un órgano que promueva el ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información pública; que cuente con facultades de decisión para resolver los procedimientos de controversia entre los solicitantes y los sujetos obligados; que difunda, a través de la transparencia, la oportuna rendición de cuentas, y que proteja el derecho a la protección de los datos personales, resultaba patente y latente en la sociedad. Sin embargo, los esfuerzos debían enfocarse, natural y lógicamente, a los actores políticos, los cuales manifestaban sus buenas intenciones solo en el discurso, dado que no se transmitían a la realidad. Como estos solo se quedaban en propósitos, la creación de un órgano garante de transparencia se vislumbraba en un horizonte lejano e incierto.

 

Empero, en 2009, al amparo de la Ley de Participación Ciudadana Estatal, León Ptanick promovió una iniciativa ciudadana que, con el paso del tiempo, se convirtió en el primer producto legislativo que deriva de la sociedad organizada.

 

Aunque no representa el tema central de este trabajo, es justo reconoce que no fue tarea sencilla llegar a la culminación de esta iniciativa. Primero, el camino para la realización del proyecto legislativo fue arduo; después, resulto necesario reunir más de mil firmas para respaldar esta inquietud, que logro vencer las resistencias legaloides del Congreso local.

 

Ante estas afirmaciones, vale la pena contextualizar algunos hechos verificados en Baja California. El Estado fue el primero en contar con una credencial para votar con fotografía; posteriormente, este ejercicio se replicó a nivel federal, de manera que la credencial federal superó el uso de la estatal. Así, el Constituyente local, para evitar gastos innecesarios de recursos públicos, modificó las leyes electorales, para permitir, precisamente, votar con la credencial federal. Empero, la reforma no impactó en otras normas que contemplaban el empleo de la credencial estatal, de tal suerte que, en la Ley de Participación Ciudadana, permaneció la obligación de acreditar la ciudadanía y residencia con dicho documento, para el ejercicio de los derechos contemplados por ella, como la iniciativa, el plebiscito y el referéndum. En consecuencia, al promover la iniciativa ciudadana encabezada por León Ptanick, apareció una gran disyuntiva: la legislación que regulaba la iniciativa requería la acreditación de la residencia con la credencial estatal, pero existía otra norma que había abrogado su vigencia.

 

Ante esta coyuntura, algunos de los Diputados decisores del futuro de la iniciativa, en una interpretación armónica y acorde con los intereses superiores de la sociedad, optaron por desestimar el requisito de la Ley de Participación Ciudadana, para dar curso a la inquietud de los bajacalifornianos, la cual, finalmente, formo parte de los productos legislativos que originaron, primero, la reforma constitucional local y, después, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Baja California, aún vigente.

 

En este tenor, es indispensable reconocer el papel que desempeñó la Comaip, que, en todo momento, respaldó esta exigencia social, mediante las visitas a la entidad de los entonces Presidentes Oscar Guerra Ford y Miguel Castillo Martínez, quienes impartieron charlas, compartieron experiencias y reflexiones y, además, hicieron un llamado respetuoso - pero enérgico - para dar cumplimiento a los mandatos constitucionales, pues Baja California era el único estado de la República que carecía de Órgano Garante de transparencia. Empero, las resistencias políticas motivaron que sus voces no permearan en el ámbito público de la manera deseada.

 

Como se aprecia en este contexto, las oposiciones no eran menores; al contrario, acatar los principios constitucionales, en concordancia con el resto de la República, era visto, desde el ámbito político, como una especie de capricho de la sociedad y no como una obligación legal. Sin embargo, los esfuerzos no indicaron y la sociedad organizada se sumo a esta exigencia.

 

Finalmente, la reforma de la Constitución local se concreto el 29 de Septiembre de 2010, para dar cabida al Órgano Garante en materia de transparencia, y el 1 de Octubre del mismo año, con la promulgación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Baja California, tras un año de la presentación de la iniciativa ciudadana.

 

CONFORMACIÓN DEL ITAIPBC

 

La Ley comenzó su vigencia al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Baja California. No obstante, el artículo 4to transitorio del Decreto 430, publicado  en el mismo medio el 24 de septiembre de 2010, estableció un plazo de poco más de 8 meses para el inicio de las labores del ITAIPBC, el 1 de junio de 2011. Este lapso se destino a elegir a los Consejeros del órgano garante.

 

La reforma Constitucional obligó al Titular del Poder Ejecutivo a convocar públicamente, en un período de seis meses, a los aspirantes a ocupar los cargos de Consejeros Titulares y de Suplente. La ley dispone claramente las etapas de selección de los Consejeros desde la convocatoria hasta la designación. Este procedimiento reviste características especiales, ya que es una corresponsabilidad entre los poderes Ejecutivo y Legislativo; además, admite la participación de la sociedad y del propio Órgano Garante.

 

Así, la Ley instruye que el titular del Poder Ejecutivo debe emitir una convocatoria pública para la selección de los consejeros. Posteriormente, se conforma una Comisión Especial, integrada por tres representantes designados por el Gobernador y tres nombrados por el ITAIPBC, la cual debe realizar los procedimientos de evaluación a los aspirantes. Una vez concluida esa etapa, debe elaborar un dictamen fundado y motivado, en el cual resuelva quienes considera aptos para ocupar los cargos. Este debe remitirse al Gobernador, el cual debe enviarlo, sin derecho a objeción, al Congreso local, para que elija, a través de mayoría calificada, a los ocupantes de los cargos. En caso necesario, puede rechazar la propuesta, mediante el titular del Poder Ejecutivo.

 

Para la designación de los consejeros del primer ejercicio del ITAIPBC, se determinó que la Comisión Especial sería integrada por tres personas designadas por el Poder Ejecutivo y tres personas otrora integrantes del Consejo Ciudadano. Así, se efectuaron públicamente las entrevistas a más de 100 aspirantes, las cuales permanecieron en internet durante seis meses, hasta la designación de los Consejeros. Finalmente, el día 01 de junio de 2011, la XIX Legislatura local eligió los tres primero consejeros y suplente. Por otro lado, el citado artículo 4to transitorio del Decreto 430 impuso la obligación de realizar la asignación de recursos presupuestales para el ejercicio fiscal 2011.

 

RETOS DEL ITAIPBC

 

Una vez definida la integración del ITAIPBC, sus primeros retos consistieron en la puesta en marcha del propio órgano garante, como la definición de la sede, la ubicación física de sus instalaciones, la selección de los primeros servidores públicos y la distribución del presupuesto asignado. Mas allá de eso, también se ocupo de dos temas fundamentales, la existencia de los recursos de revisión, que se promovió el mismo 1 de junio de 2011 y que legalmente debía definir, y el combate contra las adversidades en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, ya que, de acuerdo con los estudios de Métrica de la Transparencia, Baja California se encontraba en el nada honroso lugar 32; es decir, tenía el último lugar nacional en la materia.

 

Por lo tanto, desde el primer día de actividades del ITAIPBC, el cumplimiento de las tareas se efectuo de forma paralela: la definición de la vida interna – con la creación de normas, reglamentos, políticas y programas – y la promoción de la cultura de la transparencia – con un curso de capacitación y talleres para los sujetos obligados – obedecieron una trayectoria simultánea.

 

Entre las tareas más relevantes destacan la impartición de tres talleres de capacitación para los titulares de las Unidades de Transparencia y un taller general para servidores públicos de los sujetos obligados; el establecimiento de vinculación con diversos organismos de la sociedad civil, a través de pláticas y conferencias, y la celebración de cuatro convenios generales de colaboración con los sujetos obligados y la sociedad organizada.

 

Por otro lado, en materia de recursos de revisión y denuncias públicas por incumplimiento a las disposiciones relacionadas con la difusión de la IPO, el ITAIPBC recibió, durante los siete meses del ejercicio fiscal 2011, 29 recursos de revisión y 3 denuncias. En este sentido, los temas más recurrentes se vincularon con la negativa de acceso a la información por clasificación.

 

El primer gran embate que enfrento el ITAIPBC se verifico en diciembre de 2011, cuando la solicitud de presupuesto de egresos presentada al Congreso local se restringió, para pasar de 7 pesos por habitante a 3.25, a pesar de que la Comaip ha publicado estudios que justifican que el presupuesto óptimo asciende a 10 pesos por habitante. Ello significo una disminución considerable para los programas encaminados a la difusión del derecho de acceso a la información pública, lo cual se tradujo en la limitación de la transparencia, ya que se redujo el personal para evaluar los portales electrónicos de los sujetos obligados. De igual forma, la atención de los recursos de revisión- que han crecido exponencialmente, pese a la corta vida institucional del ITAIPBC- se ha visto limitada, debido a la ausencia de personal adecuado.

 

Así, los mayores retos que ha enfrentado el ITAIPBC – y que aún debe afrontar- son:

 

1. 1. La desinformación generada entre la sociedad por determinados grupos, que aún se resisten a transparentar efectivamente la gestión gubernamental, y por ende, no han transitado de la simulación a la realidad.
2. 2. Los criterios de respuesta de los sujetos obligados a las solicitudes de acceso a la información.
3. 3. Las conductas procesales asumidas por los sujetos obligados durante el proceso de los recursos de revisión, con lo cual dilatan las resoluciones respectivas.
4. 4. La limitación de recursos públicos para la operación general del ITAIPBC, ya que el presupuesto asignado no se ajusta al presupuesto optimo para si desempeño.
5. 5. El conjunto de obstáculos para que el ITAIPBC implemente eficazmente la política pública estatal de transparencia.
6. 6. La visión de algunos entes de gobierno, que prefieren difundir otros temas en sus respectivas agendas, lo que desplaza la promoción de la transparencia y el derecho de acceso a la información pública.
7. 7. La falta de conocimientos especializados de los titulares de algunas Unidades de Información de los sujetos obligados.
8. 8. La falta de recursos económicos suficientes para las Unidades de Información de algunos sujetos obligados.

 

DESAFIOS DEL ITAIPBC

 

El ITAIPBC, como muchos órganos garantes de transparencia, enfrenta múltiples desafíos; sobre todo, dada la importancia que despliega esta materia en la agenda de las principales fuerzas políticas del país. Así, sustancialmente, los mayores desafíos se inscriben en los siguientes rubros:

 

1. 1. La cultura de la transparencia requiere un proceso paulatino, pero efectivo; con la participación activa de todos los actores sociales: autoridades, académicos, medios de comunicación, sector privado y población en general.
2. 2. Conseguir que Baja California se posicione en los primeros lugares de los próximos estudios de Métrica de la Transparencia.
3. 3. Lograr que la Política Pública Estatal de Transparencia, encabezada por el ITAIPBC, resulte efectiva y eficaz en ambos sentidos: para la sociedad y los públicos. Por lo tanto, es necesario vencer las resistencias de los dos sectores y conjugar el esfuerzo de todos los sujetos obligados, con la finalidad de abatir la asimetría de las ideologías políticas y partidistas y brindar información pública a la sociedad.
4. 4. Elevar los niveles de cumplimiento de la Ley por parte de los sujetos obligados; específicamente, en los POT.
5. 5. Potenciar el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, mediante la implementación del Sistema Infomex.
6. 6. Elevar la entrega de información pública por parte de los sujetos obligados, basada en la aplicación real del principio de máxima publicidad.
7. 7. Difundir la defensa y el ejercicio del derecho de acceso a la información pública entre todos los sectores de la sociedad.
8. 8. Emitir resoluciones con contenido jurídico de excelencia.

 

Los retos en materia de transparencia, acceso a la información pública y protección de los datos personales son mayúsculos. Sin embargo, la necesidad de contar con gobiernos con menores índices de corrupción, efectivamente abiertos al escrutinio público y receptivos a la participación social activa y proactiva, es, sin duda, de interés preponderadamente superior. Así, en el ITAIPBC trabajamos para lograrlo, seguros de que lo conseguiremos.